十八届三中全会确立了我国进一步改革开放的总目标和总纲领，同时也为国有资产监督管理职能战略调整明确了航向。在国资监管职能面临着从“管资产”“管企业”向“管资本”“管市场”重大转移的历史背景之下，研究国有企业物资采购、工程招标（以下简称“采购招标”）监督管理问题具有重要现实意义。
一、国企采购招标领域的权力寻租现象严重，是近几年大案要案的共性特点。
十年来，随着我国国有资产监督管理工作的加强与深化，国有企业的制度建设日益完备，管理机制逐步完善，经营管理水平不断提高，特别是在采购招标领域，透明度越来越高，规范性越来越强，不少企业还通过推行集中采购降本增效，培育第二利润源。但是，由于各种原因，采购招标仍然是国企经营管理的明显短板，量体裁衣、明招暗定、应招未招、高价采购、奢侈浪费、以次充好、收受贿赂等现象时有发生，暗箱操作、徇私舞弊、权力寻租，成为中石油、中石化、中储粮、三峡集团、大唐集团等企业近几年大案要案的共性特点，其发案频率和危害性令人触目惊心，给国家造成重大经济损失，成为大面积滋生腐败与社会积怨的温床，也严重损害了党和政府形象。
二、采购招标制度不健全、内部监控失灵、外部监管缺位，是国企采购招标问题频发的重要原因。
从制度规则层面看，许多国有企业都建立了采购招标方面管理制度，但在国家层面相关制度不健全、缺乏刚性约束等问题，使得在企业采购招标过程中存在“钻制度规则空子”“透明度和竞争性不强”“变通走样”等现象。现有制度难以有效指导和规范企业的采购招标行为，在权力这只“真老虎”面前往往变成“纸老虎”。
从执行操作层面看，一些企业采购人员业务素质不高，企业对采购部门缺乏有效的业绩考核、内部控制力度不足，由此导致内部监控失灵。
从外部监督层面看，各级政府未授权国资监管机构对国企采购招标履行监管职能，使得长期以来国有企业的采购招标工作各自为战，群龙无首，缺乏统领。虽然各级国资监管机构通过财务监督对企业采购招标问题提出监管意见，要求企业整改，但这种间接监管的力度不大，针对性较弱，因而企业采购方面缺乏直接有效的外部监管。
三、消除认识误区，转变管理理念，采购招标监管应是各级国资监管机构的重要职能体现。
目前，面对采购招标领域复杂危急的局面，仍有不少人认为，采购招标属于企业经营自主权范畴，国资监管机构不宜干涉，应当放手给企业，依靠市场，自然完善，自我约束。这种认识看似正确，但十年来越来越多的教训已经证明，这种认识似是而非，危害匪浅。
首先是真正意义上的市场环境尚未形成。不少国企并不是完整意义上的主体，仍然处于依靠一定的外部行政力量的“半市场、半行政”状态。根据我国的国情，需要快速建立起一套企业采购招标制度体系，通过“先行政推动、后市场发育”的方式，最终发挥市场的决定性作用。
其次是未能区分采购招标管理监督职能与操作执行的边界。国资监管机构作为国有企业的出资人，应在采购招标领域发挥其外部监管职能，主要是在制度建设、监督考核一前一后两个端口发挥作用，廓清职责边界，不参与也不干涉企业的具体采购招标工作，这也遵循了其不“插手”企业日常经营活动的宗旨。
第三是对发挥“市场的决定性作用”还缺乏深刻理解，仍习惯于老一套监管模式。传统的监管思维主要靠审批、靠检查，当然会影响企业的生产经营活动，如果转为靠制度、靠标准、靠社会监督的话，就不存在干预企业日常经营活动问题。当前，急需要我们澄清认识误区、转变观念、统一步调，扫清发展道路上的思想障碍。
四、各级政府应授权国资监管机构新增采购招标监管职能，完善国企采购监督管理体制和运行机制。
加强制度建设，打造专业监管队伍。国企采购招标交易规模庞大，内容广泛多样，是一项复杂的系统工程，仅靠企业各自为战，难以形成规范、透明的市场环境，需要完善国企采购监督体制机制。为此，建议授权国资监管机构新增国企采购招标监督管理职能，设立独立的采购招标专职监管机构（如采购招标监管局，下挂监事会），选用精通采购招标人员，实行专业化运作方式，创建国企采购招标领域的“鞍钢宪法”，加强对国有企业采购招标工作的宏观指导与监督。
加强组织领导，保障独立运作。各级国资监管机构应当通过设立领导小组或联席会议制度，加强组织领导，将采购招标管理纳入议事日程，建立定期议事制度。监管机构应独立设置，忌兼职、忌几块牌子一套人马，发展初期规格不宜过低，也不宜混同设置，以权威性、独立性保障工作推进力度。在具体职能上，国资监管机构既不参与、不干预国企具体的采购招标活动，甚至也不负责纠纷仲裁和处理，不进行采购招标项目的审批、备案，保持“超脱”地位，不成为是非之地，避免廉政风险。
明确职能定位、切实履行职责。考虑到既要务虚、超脱，又要具备硬性措施和抓手，该机构需要对国企采购招标存在问题进行深入研究，根据实际情况明确其职责，应包括设计国企采购招标管理与运行机制，建立国企采购招标信息统计和监督考核体系、采购预算标准和指标体系，培育采购审计、采购监理、采购管理咨询、集中采购联盟等第三方中介市场，开展业务交流与培训等方面的职责。
五、加强国企采购招标监管，是从“管资产”“管企业”向“管资本”“管市场”职能转变的重要体现。
高价采购、虚假招标、暗箱操作、雪藏利润、体外循环，不仅是权力寻租的表现，还往往是转移盈利、逃避所得税收的隐蔽手段，严重影响了市场交易秩序和社会公平，因此执行采购招标制度不仅是国企的必然选择，也可能是所有企业（包括民营企业）面临的共同选择。堵住国有权益流失端口，保障国有权益不流失，须通过“管市场”运行、“管资本”收益实施有效的监管。
按照十八届三中全会精神，以全新的思路和理念开展监管工作，应切实转变监管思路和理念，摒弃传统的行政管理思维和方法，改变传统的靠人管事、靠行政审批进行监管的老一套思路，充分发挥市场机制的基础决定性作用，更多地靠制度、靠机制运行，防止一统就死、一放就乱。
通过培育社会监督与服务，重塑采购招标市场秩序，利用“管市场”实施间接监管。构建透明竞争规范公平的市场环境，依赖市场的力量实施监督，是国资监管工作职能转变的有力抓手。培育第三方社会力量开展采购审计、采购监理、绩效评估等工作，构建规则制定、企业依法自律、第三方社会监督与服务相结合的三位一体采购招标市场格局。强化企业采购招标活动的外部监督，提高采购招标活动的透明度和规范性，正是从“管资产”“管企业”向“管资本”“管市场”职能转变的重要体现。
六、加强国企采购招标监督管理意义重大，应在国家治理层面提升国企采购招标管理工作。
按国际通行标准（节约率10%）保守估算，国企采购招标领域每年近10万亿元的规模如实行严格的透明竞争程序，每年节约的资金将超过5000千亿元以上，相当于建造三峡工程的资金，相当于央企近一半的利润，这将极大地促进国有资产的保值增值，构建公平交易秩序，从源头上预防和治理腐败，打造新的宏观经济调控杠杆，有力地维护国家和广大人民群众的根本利益，对社会经济生活产生重大而深远的影响。
从宏观层面考虑，中央深化改革领导小组可考虑下设“透明交易问题”专门机构，研究、协调政府采购法和招标投标法关系，促进两法修订、合并。
七、借鉴吸收政府采购改革经验，妥善处理国企采购招标监管与政府采购协议（GPA）谈判的关系。
国际上，欧美国家普遍将国企采购纳入政府采购制度体系范畴。而我国国企在国民经济发展中发挥着主导和基础支撑作用，且数量众多、分布广泛、情况复杂，分别存在于公益性领域和竞争性领域。因此我国政府采购未将国企纳入调整范畴，这是我国政府采购区别于其他国家的显著特征。国企采购规模约10万亿元左右，而政府采购的规模大约为1.5万亿元，因此，提升国企采购招标的规范化程度，其政治意义、经济意义和社会意义更为重大。由于国企类型多样、情况复杂，既要借鉴吸收政府采购改革经验教训，但又绝不是政府采购制度的翻版，不能简单移植、照搬照抄。
当前，欧美国家与我国就开放政府采购市场（GPA）已经进行了多轮谈判，我国国企采购市场是否开放以及开放程度成为GPA谈判的焦点，如欧美国家认为三峡工程是世界上单体最大的政府采购工程，不以企业化运作而改变。国企在WTO框架之下以及未来加入GPA之后，仍大有文章可做。加强国企采购招标监管与GPA谈判并不矛盾，我们在规范国企采购招标的同时，还应当研究如何更好地应对GPA谈判，做到统筹兼顾、未雨绸缪，切实维护国家利益。
作者简介：
国管局中央国家机关政府采购中心 高志刚
